Geschichte - ein historischer Überblick

Verbraucherschutz in Deutschland - ein historischer Überblick

Wurzeln in der Arbeiterbewegung

Die Geschichte des Verbraucherschutzes ist eng mit der Geschichte der modernen Industriegesellschaft verbunden. Mit dem Beginn der Industrialisierung verschoben sich die ökonomischen Gewichte zwischen Anbieter- und Nachfrageseite: So sah sich der einzelne Verbraucher nicht mehr kleinen, lokal operierenden Bauern, Handwerkern und Gewerbetreibenden gegenüber. Vielmehr hatten es die Konsumenten mit immer größeren Unternehmen und Handelsfirmen zu tun, die zunehmend über lokale, regionale und nationale Grenzen hinweg agierten. Vor allem aber geriet mit der Herausbildung einer Industriearbeiterschaft ein immer größerer Anteil der Bevölkerung in eine existentielle soziale Abhängigkeit von den Unternehmen, bei denen sie beschäftigt waren. Erstmals in der Geschichte der Menschheit ermöglichte es die massenhafte, maschinelle Produktion, große Teile der Bevölkerung flächendeckend mit Konsumgütern zu versorgen.
Die Anstrengungen zum Schutz der einzelnen Verbraucher vor einer immer stärker werdenden Anbieterseite vollzogen sich parallel zur Herausbildung der Arbeiterbewegung im 19. Jahrhundert. Auch die Genossenschaftsbewegung oder die Lebensreformer zu Beginn des 20. Jahrhunderts waren im Kern Verbraucherschutzbewegungen, ging es doch auch darum, dem einzelnen Konsumenten den Zugang zu hochwertigen, sicheren und preiswerten Produkten zu verschaffen und die Verbraucher vor Übervorteilung und Ausbeutung zu schützen.

Die aus der Arbeiterbewegung des 19. Jahrhunderts hervorgegangenen Konsumgenossenschaften kann man als die ersten Verbraucherorganisationen im engeren Sinne verstehen. Sie nahmen Verbraucherinteressen wahr, indem sie sich aktiv in das Marktgeschehen einschalteten: durch Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen für ihre Mitglieder. Mit der Frauenbewegung entwickelte sich wenig später eine zweite tragende Säule des Verbraucherschutzes. Organisationen wie die 1903 gegründete Hausfrauenvereinigung des Katholischen Deutschen Frauenbundes oder der 1915 gegründete Deutsche Hausfrauen-Bund setzen den Schwerpunkt ihrer Arbeit bis heute auf Information und Beratung.

Dabei gingen - damals wie heute - besonders starke Impulse für den Verbraucherschutz vor allem vom gesundheitlichen Verbraucherschutz aus. So beschrieb beispielsweise der amerikanische Schriftsteller Upton Sinclair in seinem 1906 erschienenen Buch "The Jungle" die unhaltbaren hygienischen Zustände in der Fleischindustrie des Mittleren Westens ebenso schonungslos wie die Ausbeutung der Arbeitnehmer. Das Buch löste einen Skandal aus und führte zu einer deutlichen Verschärfung der Gesetzgebung zum Zwecke des Verbraucher- und des Arbeitsschutzes. Auch sechzig Jahre danach war das Thema Lebensmittelsicherheit noch immer aktuell, und so war es war gewiss kein Zufall, dass Sinclair 1967 - im Alter von 89 Jahren - bei der Unterzeichnung des Wholesome Meat Act durch Präsident Johnson im Weißen Haus zugegen war.

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Bauhaus und Wohnungsbaugenossenschaften in den 20er Jahre

Hatte mit dem Ende des Ersten Weltkriegs die Arbeiterklasse den Weg zur Teilhabe an der politischen Macht gefunden, so bedeuten die zwanziger Jahre einen spürbaren Auftrieb für den Verbraucherschutz. Mietervereine, Konsum- und Wohnungsbaugenossenschaften werden vielerorts gegründet vielfach prägen genossenschaftliche Wohnsiedlungen aus den 20er und frühen 30er Jahren bis heute das Stadtbild ganzer Großstädte. Ihr Anliegen ist Verbraucherschutz in einem unmittelbaren Sinne: Im Bereich des Wohnens, des privaten Konsums nehmen die Arbeitnehmer das wirtschaftliche Heft selbst in die Hand. Mit dem Bauhaus wurde diese Bewegung auch künstlerisch und kulturell zum Begriff. Immerhin war es eines der zentralen Anliegen der Bauhausbewegung, bei der Produktgestaltung und insbesondere bei Konsum- und Gebrauchsgütern Form und Funktion miteinander in Einklang zu bringen. Ziel war es dabei, den einzelnen Verbrauchern den Zugang zu erschwinglichen, funktionalen, soliden und zugleich ästhetischen Produkten zu eröffnen.

Diese Entwicklung fand ein jähes Ende mit dem Beginn der nationalsozialistischen Herrschaft, in der unabhängige Verbraucherverbände gleichgeschaltet und für die Ziele des NS-Regimes vereinnahmt wurden.

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Gründerjahre nach dem Ende des Nationalsozialismus

Die Gründungsjahre der Bundesrepublik bringen eine intensive Diskussion um eine Neuausrichtung der Marktwirtschaft hin zu einer stärkeren Ausrichtung an Gemeinwohlinteressen. Es ist vor allem das Verdienst des Sozialwissenschaftlers Gerhard Weisser, die Notwendigkeit der Selbsthilfe der Verbraucher in das Bewusstsein von Politik und Öffentlichkeit gerückt zu haben. Gemeinsam mit dem Vorsitzenden des Evangelischen Hilfswerks, Eugen Gerstenmaier, und dem Direktor der Caritas, Anton Wopperer, gründet Weisser - damals Staatssekretär in Nordrhein-Westfalen - 1949 den "Ständigen Ausschuss für Selbsthilfe" in Köln. In dessen "Unterausschuss Konsumentenberatung" besteht unter den dort versammelten Repräsentanten von Wohlfahrtsverbänden, Frauenvereinigungen, Vertriebenenverbänden und Konsumgenossenschaften schon bald Einigkeit über ein Ziel: die Schaffung einer starken Verbraucherorganisation als Gegengewicht zu den Interessenverbänden der Wirtschaft. Auch über die Notwendigkeit, die politische Lobbyarbeit mit der Beratung und Information von Verbrauchern zu verbinden, herrscht Einvernehmen. Besonders die großen Kirchen spielen in diesen Gründerjahren des Verbraucherschutzes in der Bundesrepublik eine herausragende Rolle: Sie bieten eine theoretische Fundierung dafür, Verbraucher- und Arbeitnehmerinteressen innerhalb der marktwirtschaftlichen Ordnung stärker im Wirtschaftssystem zu berücksichtigen (Stichwort "Katholische Soziallehre")

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Die ersten Verbraucherorganisationen in der Bundesrepublik

Den Ausschlag für die Gründung der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände e.V. (AgV) als "Verband der Verbände" am 30. April 1953 gibt die Überlegung, dass das Interesse der Verbraucher an einer unmittelbaren Mitgliedschaft, anders als etwa bei einer gewerkschaftlichen Organisation, nur diffus ausgeprägt sei. Die Alternative bestand somit darin, die verbraucherpolitische Arbeit zahlreicher Verbände an eine zentrale Interessenvertretung zu delegieren. Wenig später tritt mit dem Deutschen Mieterbund einer der bis heute größten Einzelverbände der AgV bei.

Die wichtige Aufgabe der Verbraucherinformation findet 1961 zum ersten Mal ihren Ausdruck in einem von der AgV durchgeführten vergleichenden Warentest - damals von Waschmitteln -, ein Ansatz, der für viele bis heute gleichsam zum Inbegriff von Verbraucherschutz wurde. Die jahrelangen, von der Wirtschaft vor allem mit juristischen Mitteln torpedierten Vorarbeiten für diese vergleichenden Warentests orientierten sich an Vorbildern vor allem in den Vereinigten Staaten und wurden auch von Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard unterstützt. Anders als beispielsweise in Belgien, Großbritannien oder Österreich führten die intensiven Auseinandersetzungen um vergleichende Warentests in Deutschland zur Gründung einer eigenständigen Organisation: am 15. September 1964 beschloss die Bundesregierung die Errichtung eines Warentest-Instituts in Form einer Stiftung des privaten Rechts, der Stiftung Warentest.

Ein Jahr später erringt die AgV einen wichtigen Erfolg, der die gesamte weitere Arbeit entscheidend prägt: In einer Novelle des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) wird Verbraucherverbänden die Klagebefugnis zugestanden, die Unterlassung unlauteren Wettbewerbs gerichtlich zu erzwingen. Diese Aufgabe wird 1966 dem von der AgV und den Verbraucherzentralen gegründeten Verbraucherschutzverein (VSV) mit Sitz in Berlin übertragen.

Bis zu Beginn der sechziger Jahre kommt es in allen Bundesländern einschließlich West-Berlins zur Gründung von Verbraucherzentralen, die sich bis 1971 alle als Mitglieder der AgV anschließen. Vielfach können sich die neu gegründeten Verbraucherzentralen auf örtliche oder landesweite Verbrauchergemeinschaften stützen.

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Impulse aus den Vereinigten Staaten

Die sechziger Jahre bringen den Verbraucherschutz auch in anderen Ländern voran - in den Vereinigten Staaten proklamiert Präsident John F. Kennedy erstmals vier Grundrechte der Verbraucher:

das Recht auf sichere Produkte
das Recht auf umfassende Information über Waren und Dienstleistungen
das Recht auf freie Wahl
das Recht auf politische Interessenvertretung der Verbraucher.

Gleichzeitig thematisiert der politisch engagierte Anwalt Ralph Nader in medienwirksamen Boykottaktionen die von vielen Produkten ausgehenden Gesundheitsgefährdungen und wird zur Ikone der Protestkultur. 1965 veröffentlicht Ralph Nader in den USA mit dem Bericht "Unsafe at Any Speed" eine Attacke gegen die unzureichenden Sicherheitsvorkehrungen der amerikanischen Automobilindustrie. Der Bericht bedeutet das Startsiganl für eine neue Phase des aktionsorientierten Consumerism in den USA und anderen Staaten. Parallel hierzu schließen sich die Verbraucherverbände der EG-Staaten im "Bureau Européen des Unions de Consommateurs" (BEUC) zusammen, um in Brüssel Lobbyarbeit für den Verbraucherschutz zu betreiben. Die sich gegen Ende der sechziger Jahre in Japan, den USA und Europa formierende Umweltbewegung verleiht auch den Verbraucherverbänden wichtige Impulse - 1970 vertritt die AgV erstmals explizit politische Forderungen, die auf die ökologischen Folgekosten des Konsums eingehen. Gleichzeitig führen die Energiekrisen der siebziger Jahre zu einem besonderen Engagement in der Energieberatung mit bis zu 170 Energieberatungsstellen und einer mobilen Energieberatung in 160 Städten.

Mit der Wahl von Willy Brandt zum Bundeskanzler einer sozialliberalen Koalition beginnt auch für die Verbraucherverbände ein Neuaufbruch. Erstmals legt 1971 eine Bundesregierung einen Bericht zur Verbraucherpolitik vor, wird 1972 beim Bundeswirtschaftsministerium ein "Verbraucherbeirat" unter Beteiligung der AgV gegründet. Wichtige gesetzgeberische Weichenstellungen dieser Zeit zum Schutz der Verbraucher sind eine Novellierung des Kartellgesetzes (1973) und des Abzahlungsgesetzes (1974), die Gesamtreform des Lebensmittelrechts (1974) die Reform des Arzneimittelgesetzes (1976), das Gesetz über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen und das Fernunterrichtsschutzgesetz (beide 1977), das Reisevertragsgesetz und die Neufassung des Gerätesicherheitsgesetzes (beide 1979). Diese Gesetze reagieren auch auf erhebliche Missstände: So kam es beispielsweise durch die Einnahme des Beruhigungsmittels Contergan seit 1957 zu schweren Missbildungen bei Tausenden von Neugeborenen. Die mit dem Arzneimittelgesetz verbundenen schärferen Regularien für die Arzneimittelzulassung sind ohne den Contergan-Skandal nicht zu verstehen.

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Herausbildung einer europäischen Verbraucherpolitik

Auf europäischer Ebene bildet sich parallel zur politischen Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union eine eigenständige europäische Verbraucherpolitik heraus. Im Vordergrund stehen allerdings zunächst gemäß klassisch-liberalem Freihandelsdenken die zentralen Ziele der Liberalisierung und Öffnung der Märkte. Diesen Zielen hatte sich Verbraucherpolitik unterzuordnen. Dennoch verabschiedet 1975 die EG-Kommission das erste verbraucherpolitische Programm, das in Anlehnung an Kennedy eine "Charta" mit fünf fundamentalen Rechten des Verbrauchers formuliert: dem Recht der Verbraucher

auf Schutz der Gesundheit und Sicherheit
auf Schutz der wirtschaftlichen Interessen
auf Wiedergutmachung erlittenen Schadens
auf Unterrichtung und Aufklärung
auf Vertretung.

Seit 1977 gibt es im Europäischen Parlament einen Fachausschuss, der sich auch mit Verbraucherschutz beschäftigt. 1983 findet die erste spezielle Ratssitzung der für Verbraucherpolitik zuständigen Fachminister der Mitgliedsländer statt. Diese zeitliche Abfolge entspricht weitgehend auch der allgemeinen politischen Schwerpunktsetzung: Initiativen für einen verbesserten Verbraucherschutz gehen primär von der Kommission und dem Europäischen Parlament aus und müssen sich gegen den Widerstand des Ministerrats behaupten.

Während die Römischen Verträge von 1957 noch keine Grundlage für eine eigenständige Verbraucherpolitik auf europäischer Ebene boten, formuliert die Einheitliche Europäische Akte von 1987 erstmals den Anspruch bei der Errichtung und dem Funktionieren des angestrebten Binnenmarktes von einem hohen Schutzniveau in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umwelt- und Verbraucherschutz auszugehen. Durch den Vertrag von Maastricht wird die Verbraucherpolitik dann 1992 in den Rang einer Gemeinschaftspolitik mit vertraglicher Grundlage erhoben, die formal unabhängig vom Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes ist.

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Professionalisierung der Verbraucherbildung und juristisches Neuland

Hatte sich die AgV bereits seit langem darum bemüht, beispielsweise mit der Fortbildung von Verbraucherberatern, Lehrern und Hauswirtschafterinnen gleichsam "Verbraucherschutz an der Wurzel" zu betreiben, kommt es 1978 auch für diese Aufgabe zu einer Professionalisierung und zur Gründung einer eigenständigen Institution: Die Stiftung Warentest und die AgV gründen gemeinsam die in Berlin ansässige Stiftung Verbraucherinstitut. Ihre Aufgabe sollte sein, "Grundsätze, Modelle und Einzelmaterialien für die Verbraucherbildung und -information zu erarbeiten sowie Fortbildungsveranstaltungen zur Verbraucherbildung und -information durchzuführen."

1985 gründet sich mit der Verbraucherinitiative e.V. eine in ihrem Selbstverständnis bewusste Alternative zu den etablierten Verbraucherverbänden. Die Verbraucherinitiative als Mitgliederorganisation thematisiert Fragen des gerechten Handels, eines ethisch und ökologisch verantwortlichen Konsums. Eine Parallelentwicklung findet 1985 auch mit der Publikation der Zeitschrift ÖKOTEST statt, die als ökologische Alternative zur test-Zeitschrift der Stiftung Warentest versteht.

Bei der AgV findet in den achtziger Jahren eine erhebliche Intensivierung der Arbeit im Bereich der Finanzdienstleistungen statt. Die Erfolge blieben nicht aus: So können die Verbraucherverbände 1989 mit dem BGH-Urteil zu Tilgungsverrechnungsklauseln, dem Wertstellungsurteil des BGH und dem Urteil des Landgerichts Düsseldorf zu 10-Jahres-Verträgen bei Versicherungen drei wichtige Grundsatzurteile erstreiten. Diese Urteile sind auch vor dem Hintergrund der Tatsache zu sehen, dass Verbraucherfragen in der Rechtsprechung des BGH seit den achtziger Jahren insgesamt eine größere Rolle spielen. Der neue Fokus auf Finanzdienstleistungen bringt Neuerungen auch bei der Stiftung Warentest: 1991 erscheint neben dem erfolgreichen test-Heft zum ersten Mal auch die Zeitschrift FINANZtest.

Juristisches Neuland und erweiterte Möglichkeiten für die Verbraucherverbände schaffen auch die Änderung des Rechtsberatungsgesetzes 1980 und die Klärung des Streits um die Zulässigkeit von Preisvergleichen im Jahr darauf. So dürfen nach der Änderung des Rechtsberatungsgesetzes die Verbraucherzentrale fortan in außergerichtlichen Streitigkeiten Rechtsrat erteilen. Das BGH-Urteil zur rechtlichen Zulässigkeit von Preisvergleichen beendet einen jahrelangen Streit zugunsten der Verbraucherorganisationen.

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Deutsche Einheit stellt Verbraucherverbände vor neue Herausforderungen.

Das Ende der DDR und die Vereinigung der beiden deutschen Staaten bringen 1989/90 weitreichende Veränderungen für die Verbraucherarbeit. Das Scheitern der DDR hatte auch mit der Unfähigkeit einer zentral gelenkten Planwirtschaft zu tun, die elementaren Konsumbedürfnisse der Verbraucher zu befriedigen. Waren unabhängige Verbraucherorganisationen als systemfremd in der DDR nicht einmal rudimentär vorhanden, so bedeutete das unbefriedigende Konsumangebot im Osten Deutschlands zugleich eine permanente Missachtung von Verbraucherrechten.

Mit der Währungsunion am 1. Juli 1990 gelten für Millionen von DDR-Bürgern die neuen Regeln der Marktwirtschaft. Sie schaffen einen enormen Beratungs- und Aufklärungsbedarf. Hinzu kommt, dass die Umbrüche der Wendezeit und die Unerfahrenheit vieler Ostdeutscher systematisch von Geschäftemachern und Betrügern ausgenutzt werden. Als Antwort hierauf werden seit Februar 1990 in einem großen Kraftakt und mit Unterstützung durch die Verbraucherverbände in den alten Bundesländern in allen Regionen der DDR Verbraucherzentralen gegründet. Die fünf Verbraucherzentralen in den neuen Bundesländern treten im Dezember 1990 der AgV bei.

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Strukturreform und Gründung des vzbv

Die neunziger Jahre werden von Debatten um eine Struktur- und Finanzreform der Verbraucherverbände begleitet. Angestoßen wird diese Auseinandersetzung 1992 von der schrittweise vollzogenen Absicht der Bundesregierung, sich aus der Finanzierung der Arbeit der Verbraucherzentralen zurückzuziehen und diese Aufgabe den Ländern zu überlassen. Die Strukturdebatte führt auch zu einem Überdenken der bisherigen Aufgaben- und Arbeitsteilung zwischen AgV, Verbraucherschutzverein und Stiftung Verbraucherinstitut. Erklärtes Ziel der Bundesregierung dabei ist es, durch eine Bündelung der Ressourcen und Kompetenzen Synergieeffekte zu erzielen. Gleichzeitig soll ein neuer Dachverband eine schlagkräftigere verbraucherpolitische Interessenvertretung sicherstellen.

Der von zahlreichen Zwischenschritten begleitete Reformprozess findet mit der Gründung des Verbraucherzentrale Bundesverbands e.V. - vzbv - am 1. November 2000 und der Berufung von Prof. Dr. Edda Müller zum Vorstand des vzbv seinen Abschluss. Damit gehen die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände, der Verbraucherschutzverein und die Stiftung Verbraucherinstitut in dem neuen Bundesverband auf. Als neuer Dachverband der bisherigen AgV-Mitgliedsverbände betreibt der vzbv entsprechend seiner Satzung auch weiterhin verbraucherpolitische Lobbyarbeit. Hinzukommen die Aufgaben im Verbraucherrechtsschutz und in der Fort- und Weiterbildung der in der Verbraucherarbeit Beschäftigten.

Die Geburtsstunde des vzbv fällt fast auf den Tag genau zusammen mit dem größten Lebensmittelskandal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland - dem BSE-Skandal -, der in der Folge zu einer politischen Neubewertung des Verbraucherschutzes führt: So verlieren in der BSE-Krise nicht nur die Bundesminister für Gesundheit und für Landwirtschaft ihre Ämter. Zudem besteht seit dem 11. Januar 2001 mit dem neu geschaffenen Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL), jetzt Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV), erstmals ein Bundesministerium, das den Verbraucherschutz explizit im Namen trägt und die Zuständigkeit für den Verbraucherschutz vom Bundeswirtschaftsministerium übernimmt. Ob es sich dabei um eine nachhaltige politische Aufwertung und Neuausrichtung des Verbraucherschutzes handelt, bleibt abzuwarten. Die Prüfsteine des vzbv zu den Bundestagswahlen 2002 und 2005 bieten für eine Beurteilung dieser Frage einen Orientierungsmaßstab.

Chronologie