EU-Verbraucherrecht: Was kommt nach REFIT?

Das Evaluierungsergebnis zeigt, dass es vor allem an der effektiven Durchsetzung bestehender Regelungen mangelt. Auf diese Durchsetzungsdefizite weist der vzbv seit vielen Jahren hin und fordert nachdrücklich, Verbandsklagerecht effektiver auf die Entschädigung betroffener Verbraucher auszurichten. Die europäischen Regeln zur Unterlassungsklage könnten so ausgestaltet werden, dass auch geschädigte Verbraucher unmittelbar von Unterlassungsklagen profitieren würden. Das würde der deutschen Idee einer Musterfeststellungsklage nahekommen.

Die EU-Kommission sieht dennoch wenig konkreten Handlungsbedarf, sondern setzt weiterhin vor allem auf Transparenz, Aufklärung und Information der Verbraucher. Nach den aufwändigen Konsultationen des vergangenen Jahres, an denen der vzbv intensiv beteiligt war, hat der vzbv hier mehr erwartet. Aus Sicht des vzbv ist Verbraucherinformation zwar wichtig, reicht aber nicht aus, wenn es um die Widergutmachung von Massenschäden geht.

Aus europäischer Sicht positiv zu bewerten ist, dass der Anwendungsbereich für Unterlassungsklagen erweitert werden soll. In Deutschland gilt aber bereits ein breiterer Anwendungsbereich, der alle Verbraucherschutzgesetze und neuerdings auch das Datenschutzrecht umfasst. Ein breiterer Anwendungsbereich der europäischen Unterlassungsklagenrichtlinie wäre damit zwar für die EU insgesamt von Nutzen, würde sich aber vermutlich kaum auf Deutschland auswirken.

Konsequenz: Deutschland muss Musterfeststellungsklage einführen.

Verbraucherverbände können schon lange auf Unterlassung klagen. Entsprechende Urteile wirken aber nur für die Zukunft und gegenüber den verurteilten Unternehmen. Für bereits geschädigte Verbraucher und gegenüber anderen Unternehmen bringen solche Klagen wenig.

Der vzbv fordert deshalb, Verbandsklagen auf Unterlassung und Entschädigungsklagen für betroffenen Verbraucher enger miteinander zu verzahnen. Wichtig ist dabei vor allem, dass die Ansprüche einzelner Verbraucher nicht verjährt sind, wenn ein Verbandsklageurteil vorliegt. Dieses Modell liegt auch der in Deutschland zunächst angekündigten, aber in dieser Legislaturperiode nicht mehr umgesetzten Musterfeststellungsklage zugrunde.

Im Lauterkeitsrecht (Richtlinie über unlautere – bedeutet irreführende und aggressive - Geschäftspraktiken, in Deutschland umgesetzt im „UWG“) wird in Erwägung gezogen, neben der kollektiven Verbraucherverbandsklage auch einzelne Verbraucher an der Rechtsdurchsetzung zu beteiligen. Diese könnten dann unabhängig von der Unterlassungsklage eines Verbraucherverbands verlangen, dass die für sie nachteiligen Auswirkungen rechtswidrigen Handelns vom Unternehmen beseitigt werden.

Solche Regelungen können im Einzelfall durchaus sinnvoll sein, zum Beispiel um nach einer unerlaubten Telefonwerbung einen untergeschobenen Vertrag leichter widerrufen zu können. Eine spürbare Breitenwirkung ist aber von individuellen Rechtsbehelfen kaum zu erwarten, weil Verbraucher bei Verstößen gegen das Lauterkeitsrecht wegen des Kostenrisikos und Aufwands in der Regel gar nicht klagen wollen. Gerade im Lauterkeitsrechts ist es aus Sicht des vzbv deshalb wichtiger, die kollektivrechtlichen Instrumente so auszubauen, dass Verbraucher von einer Verbandsklage profitieren, anstatt selbst klagen zu müssen. 

Vergleichs- und Bewertungsplattformen sowie Vermittlungsplattformen der Sharing Economy nehmen in einer digitalen Wirtschaft eine Schlüsselstelle ein. Die Plattformen bringen für Verbraucher neben einem unbestreitbaren Nutzen auch neue Risiken mit sich – etwa wenn Plattformbetreiber eigene Produkte bevorzugt herausstellen oder wenn sie ein Angebot besser bewerten, wenn sie dafür eine Provision erhalten. Daher stellt sich die Frage, inwieweit das geltende Verbraucherrecht diese neuen Fragestellungen hinreichend abdeckt.

Die EU-Kommission konstatiert erhebliche Probleme insbesondere bei Vergleichsplattformen: In einer Untersuchung von Reisevermittlungsportalen wurde festgestellt, dass zwei Drittel der Portale die Preise nicht richtig angegeben haben.

Der vzbv sieht hier deutlichen politischen Handlungsbedarf. Verbraucher verlassen sich auf die Richtigkeit und Objektivität von Angaben, die sie auf Internetplattformen finden; wenn sie enttäuscht werden, ziehen sich die Plattformbetreiber darauf zurück, dass sie nur eine Vermittlerfunktion wahrnehmen und somit nicht für die Richtigkeit der Angaben verantwortlich seien.

Die EU-Kommission kündigt im Rahmen ihrer Schlussfolgerungen zur Verbraucherrechterichtlinie an, dass sie von Internetplattformen Transparenz über die voreingestellten Rankingkriterien beim Anzeigen von Angeboten verlangen werde. Außerdem will sie erreichen, dass Verbraucher informiert werden, ob ihr Vertragspartner gewerblicher Anbieter oder Privatanbieter ist, und welche Folgen dies für das geltende Verbraucherschutzniveau hat. 

Diese Vorschläge gehen in die richtige Richtung; es wird sich zeigen, ob weitere Maßnahmen, etwa im Vertragsrecht oder im Recht des unlauteren Wettbewerbs, erforderlich sein werden, um ein hohes Verbraucherschutzniveau bei Internetplattformen zu erreichen.

Für das AGB-Recht (Klauselrichtlinie, in Deutschland umgesetzt im BGB) gibt es kaum konkrete Ergebnisse. Positiv zu bewerten ist, dass die EU-Kommission offenbar nicht mehr am politischen Ziel einer Vollharmonisierung des AGB-Rechts festhält. Bei einer Vollharmonisierung müsste das deutsche AGB-Recht, das deutlich über die jetzige AGB-Richtlinie hinausgeht, exakt an das europäische Recht angepasst werden. Aus Sicht des vzbv würde eine solche Vollharmonisierung gerade in Deutschland mit seiner langen richterrechtlichen Prägung des AGB-Rechts zu deutlicher Rechtsunsicherheit führen und ist deshalb strikt abzulehnen.

Stattdessen schlägt die EU-Kommission vor,  - ähnlich wie bereits im Lauterkeitsrecht - Leitlinien zur Anwendung der Klauselrichtlinie zu entwickeln. Aus Sicht des vzbv hält sich der Nutzen solcher Leitlinien in engen Grenzen, wie die Erfahrungen aus dem Lauterkeitsrecht zeigen. Aus deutscher Sicht sind Leitlinien trotzdem günstiger zu bewerten, als die in der Vergangenheit beabsichtigte Vollharmonisierung, weil sie zumindest keinen Schaden anrichten.

Relevanter ist dagegen die Frage, wie AGB für Verbraucher übersichtlicher und verständlicher gestaltet werden können. Vor dem Hintergrund, dass AGB tendenziell immer länger und unübersichtlicher werden, so dass es für Verbraucher auch schwierig ist, wichtige von unwichtigen Informationen zu trennen, sieht der vzbv hier rechtspolitischen Handlungsbedarf. Unternehmen könnten etwa verpflichtet werden, die wesentlichen Inhalte ihrer AGB auf einer Seite zusammenzufassen. Die EU-Kommission liefert hierzu aber keine konkreten Vorschläge und zieht Regulierungsvorschläge vor allem für den Fall in Erwägung, dass eine Selbstregulierung der Wirtschaft scheitert.

In ihren Schlussfolgerungen zur Verbraucherrechterichtlinie kündigt die EU-Kommission an, die geltenden Bestimmungen zur Verbraucherinformation zu vereinfachen und den Unternehmen die Nutzung moderner digitaler Informationsmedien zu erleichtern.

Diese Ankündigungen weisen aus Sicht des vzbv in die richtige Richtung. Für den vzbv kommt es darauf an, dass Informationen einfach verständlich formuliert und dass sie optisch klar und deutlich und im richtigen Zeitpunkt der Transaktion präsentiert werden. Damit dies gelingt, sollten die Informationserfordernisse für die jeweiligen Stadien einer Transaktion standardisiert werden; wettbewerbliche Instrumente wie Gütesiegel für elektronischen Handel können außerdem Anreize für eine möglichst gute und verbrauchergerechte Informationsbereitstellung schaffen.

Schließlich kommt die EU-Kommission im Ergebnis ihrer Folgenabschätzung zum Verbrauchsgüterkauf zu dem Ergebnis, dass für alle Arten von Verbrauchsgüterkäufen dasselbe Schutzniveau gelten sollte, unabhängig davon, ob Verbraucher online oder im stationären Handel eingekauft haben. Das hört sich selbstverständlich an, ist aber dennoch eine wichtige Feststellung, weil zwischenzeitlich durch den Vorschlag der EU-Kommission für eine eigene Richtlinie für Käufe im Onlinehandel und im Fernabsatz die Gefahr eines unterschiedlichen Schutzniveaus im Raum stand. Der vzbv hat auf dieses Risiko frühzeitig hingewiesen und kann es insofern als Erfolg seiner Lobbyarbeit verbuchen, dass die EU-Kommission dem nachgekommen ist.   

Laut dem Richtlinienvorschlag der Kommission soll die Frist, innerhalb der Verbrauchern Gewährleistungsansprüche wie Rücktritt und Reparatur zustehen, EU-weit auf genau zwei Jahre festgelegt werden. Nach aktueller Rechtslage dürfen die EU-Staaten nicht weniger als zwei Jahre, können aber auch längere Gewährleistungsfristen haben. Zu diesem Thema kommt die Folgenabschätzung einerseits zu dem Ergebnis, dass Verbraucher in Ländern mit längerer Gewährleistungsfrist eher und schneller Abhilfe bei Problemen bekamen als Verbraucher in Ländern mit nur zwei Jahren. Des Weiteren zitiert sie Quellen, nach denen nicht mal die Hälfte der befragten Verbraucher eine zweijährige Frist bei bestimmten Verbrauchsgütern, etwa „weißer Ware“, als angemessen ansehen. Dies entspricht auch einer repräsentativen Umfrage des vzbv nach der 84% der deutschen Verbraucher bei Haushaltsgroßgeräten eine Frist von mindestens fünf Jahren wünschen.

Andererseits gibt die Folgenabschätzung an, dass sich rund 96% der auftretenden Probleme innerhalb von zwei Jahren ab Kauf zeigten. Es ist daher zu befürchten, dass die Kommission an ihrer Position, das Niveau von zwei Jahren ohne Abweichungsoption nach oben als EU-Standard festzulegen, festhalten wird. Der vzbv setzt sich weiterhin dafür ein, eine den Verbrauchererwartungen und Anforderungen an nachhaltiges Wirtschaften entsprechende, an der erwartbaren Lebensdauer hochwertiger Produkte orientierte Gewährleistungsfrist festzulegen oder den Mitgliedsstaaten zumindest weiterhin den Raum zu überlassen, hier mehr für ihre Verbraucher zu tun.

Was die Beweislastumkehr bei Gewährleistungsfällen angeht, sieht der Richtlinienvorschlag vor, dass diese zwei Jahre lang vom Verkäufer zu tragen wäre. Tritt innerhalb dieser Zeit ein Defekt zu Tage, muss der Verkäufer nachweisen, dass dies z.B. durch unsachgemäßes Vorgehen des Verbrauchers verursacht wurde um sich seiner Gewährleistungspflicht zu entledigen. Aktuell ist hier auf EU-Ebene und in Deutschland ein Minimum von sechs Monaten vorgesehen. Der vzbv fordert schon seit langem, dass Gewährleistung und Beweislastumkehr gleich langen Fristen unterliegen sollten. Zu diesem Punkt stellt die Folgenabschätzung fest, dass zwar einerseits die Mehrheit der Unternehmen nicht darauf bestünden, dass der Verbraucher nach Ablauf von sechs Monaten nachweist, dass das Produkt von Anfang an mangelhaft war. Andererseits erhielte in Ländern mit einer längeren Frist eine höhere Anzahl von Verbrauchern Abhilfe für ihre Probleme als in Staaten mit kurzer Frist. Hier kann also gehofft werden, dass die Kommission am Gleichlauf der Fristen festhält.

Die Verbraucherrechterichtlinie aus dem Jahr 2011 wurde einer parallelen Evaluierung unterzogen, weil die Umsetzungsfrist erst im Juni 2014 abgelaufen ist und deshalb nur begrenzte Erfahrungswerte vorliegen. Inhaltlich geht es hier um Verbraucherschutz rund um den Vertragsabschluss, wie Informationspflichten, die Buttonlösung („zahlungspflichtig bestellen“) und das Widerrufsrecht im Fernabsatz (z.B. Onlinehandel).

Zentrales Ergebnis der Evaluierung ist, dass die Verbraucherrechterichtlinie ihrem Wortlaut nach nicht ohne weiteres auf Verträge anwendbar ist, für die Verbraucher keinen „Preis“ in Geld bezahlen. Damit bleibt weitgehend unklar, welche Rechte Verbraucher haben, wenn sie mit Daten statt mit Geld bezahlen. Diese Unklarheit betrifft vor allem Downloads im Internet  (Verträge über digitale Inhalte, die nicht auf einem körperlichen Datenträger übertragen werden), andererseits digitale Dienstleistungen (social media, cloud-services). Die Folge dieser Regelungslücke wirkt sich potenziell auf sämtliche Verbraucherrechte wie Informationspflichten und das Widerrufsrecht aus. Im Ergebnis ist damit unklar, ob Verbraucher bei digitalen Angebote die gleichen zentralen Rechte haben, wenn sie mit Daten statt mit Geld bezahlen.

Vor allem vzbv und BEUC haben auf diese Lücke hingewiesen und fordern eine diesbezügliche Klarstellung in der Richtlinie. Dabei geht es nicht darum, personenbezogene Daten als gleichwertiges Zahlungsmittel mit Geld auf eine Stufe stellen. Im Gegenteil: Datenschutz muss immer Vorrang vor Vertragsrecht genießen und Unternehmen müssen auch dann das Datenschutzrecht beachten, wenn sie Verbrauchern hierfür eine Gegenleistung anbieten. Unabhängig vom Datenschutzrecht müssen Verbraucher aber auch alle vertraglichen Rechte in Bezug auf Information, Vertragsabschluss und Widerruf ausüben können, wenn sie mit Daten statt mit Geld bezahlen. Es ist deshalb zu begrüßen, dass die EU-Kommission sich diesem Thema im Anschluss an den REFIT-Prozess widmen und diese Lücke schließen möchte.